Antoine Follain, professeur d'histoire moderne à l'université de Strasbourg (texte de 1995)
(Merci à Antoine Follain de laisser ce texte en accès libre)

En 1790 la France est divisée en communes issues des communautés villageoises d'Ancien régime: 41.000 à 44.000 selon les limites considérées. La densité des communautés rurales puis des communes est très variable pour des départements occupant à peu près la même superficie. Les communautés et communes du Nord-Picardie et de la Normandie sont pour une forte part dans ce nombre: 1.036 pour la Seine-Inférieure (seul département à dépasser le millier de communes), 929 pour le Pas-de-Calais, 897 pour le Calvados, 882 pour l'Eure et 868 pour l'Aisne tandis que la Somme n'a officiellement que 494 communes. Nous retrouvons aujourd'hui aux quatre premières places le Pas-de-Calais (897), l'Aisne (817), la Somme (783) et la Seine-Maritime (745) où l'arrondissement de Dieppe a plus de communes (350) que la moitié des départements français ! Cette division étonnante s'explique en 1790 par la force de l'identité communautaire dans les villages d'Ancien régime et pendant la Révolution et au XIX° siècle par la résistance opiniâtre à la politique de réunion des communes et des paroisses. Cette politique a remporté des succès inégaux dans le Nord-Picardie et en Normandie, le Nord ayant mieux résisté. Les réponses à cette divergence d'évolution se trouvent dans les plaintes répétitives de populations bornées ne voulant pas comprendre les nécessités d'une bonne administration [1] . Elles s'expliquent aussi par certaines différences existant déjà sous l'Ancien régime. Les réunions ou fusions de communes en Picardie ont été présentées par R. Thorete [2] mais en posant autrement les problèmes: les milliers de petites cellules ne surgissent pas en 1790, elles imposent leur reconnaissance aux constitutionnels avec une détermination qui s'explique par des siècles d'existence ! Nous proposons donc tout autre chose qu'une "histoire administrative" (chaque département a déjà eu la sienne et souvent dès le XIX° siècle) mais un chapitre de l'Histoire du village en France [3] .

La comparaison entre le Nord-Picardie et la Normandie est justifiée par des similitudes et une différence d'évolution. Ces deux ensembles de cinq départements couvrent plus ou moins trois millions d'hectares de superficie et comptent autour de deux millions et demi d'habitants au début du XIX° siècle [4] . Le nombre de communes est comparable et très élevé: 4.154 et 4.149 communes en 1790, 4.177 et 4.067 dans la première vraie nomenclature nationale en l'An II [5] . Il fait sans conteste de ces deux ensembles régionaux les plus divisés de toute la France (voir la carte La division des départements en communes...). La carte des communes de France réalisée en 1958 par le Laboratoire de Cartographie de l'Ecole Pratique des Hautes Etudes montre la persistance d'un phénomène que les milliers de disparitions de communes du XIX° siècle n'ont pas réussi à effacer [6] . Jacques Dupâquier avait aussi montré par ses travaux sur la population rurale du Bassin Parisien, jusqu'aux gouvernements de Boulogne et Calais, mais sans l'Artois, le Hainaut et la Flandre, l'importance des petites paroisses et communautés d'après les dénombrements du royaume de 1709 et 1713. Par exemple dans la généralité de Rouen 1300 communautés rurales (sur 1833) étaient peuplées par moins de 100 feux et 382 communautés avaient une population comprise entre 100 et 199 feux [7] . Cette division extrême des territoires remonte au Moyen-Age. La disparition d'une commune est donc une affaire d'importance puisque les communes issues des communautés d'habitants et des paroisses ont une histoire pluriséculaire, dont le cours est brisé seulement à la fin de l'Ancien régime et surtout au XIX° siècle par des décisions administratives et politiques. Rappelons quelques chiffres: la France compte 40 à 44.000 communes en 1789-1790 et environ 37.000 communes à la fin du XIX° siècle. A la stabilité de certains départements s'opposent les changements rapides et importants observés dans plusieurs autres (voir le tableau et le graphique Division des départements en communes). Ainsi on dénombre en Seine-Inférieure 1.036 communes en 1790, 1.000 en l'An II, 987 en l'An X, et 759 depuis 1848 jusqu'au début de notre siècle (moins 27%) et dans l'Eure 882 communes en 1790, 840, 842 et environ 700 aux mêmes dates (moins 21% depuis la création du département). Le phénomène est d'une grande ampleur et pratiquement à sens unique (près de 800 suppressions dans les 5 départements normands jusqu'à la fin du Second empire) alors que le phénomène est de faible ampleur et plus complexe dans d'autres régions. Dans le Midi les communes sont à l'origine moins nombreuses et le réseau est peu modifié (27 suppressions et 13 créations dans les cinq départements provençaux). Dans le Nord-Picardie on observe une densité de communes aussi forte qu'en Normandie mais peu de suppressions (comme en Provence): 929 communes dans le Pas-de-Calais en 1790 (deuxième département par le nombre des subdivisions administratives) et environ 900 au milieu du siècle. On calcule une perte d'environ 3% pour le Pas-de-Calais, l'Aisne, l'Oise et le Nord. La Somme est davantage touchée (966 communes en l'An II et environ 830 au milieu du siècle, moins 14%).

La diversité des situations provient directement de l'Ancien régime et des conditions dans lesquelles sont créées les communes à la fin de 1789. Le préfet de l'Eure rappelle d'ailleurs en l'An VIII que "la circonscription actuelle des communes est déterminée par les anciens droits de dîme et par les fiefs" (Arch. dép. Eure 1 M 104). Transformées de paroisses en communes, les communautés qui se trouvent en 1789-1790 (et même en 1787) à la base du système municipal sont en réalité issues d'un processus très ancien de sélection entre plusieurs cercles de solidarités. Rappelons-nous d'abord comment ont été créées les municipalités puis les communes en 1787-1790, méfions-nous de l'apparente simplicité de la transformation des paroisses en communes, puis prenons bien conscience de la pesanteur historique des communautés d'habitants.

Dès avant le révolution, la réforme "municipale" de Loménie de Brienne en 1787 crée des assemblées locales, des assemblées de département (dans le cadre des élections) et de province [8] . Le Contrôle général réclame aux assemblées des départements qu'elles fassent connaître s'il existe des distorsions entre paroisses et communautés et des difficultés pour constituer les municipalités et qu'on fasse "telle proposition que l'assemblée estimera convenable pour simplifier et rendre uniforme le plus qu'il sera possible l'organisation intérieure du dit département". En 1788 les assemblées débattent encore des réunions de paroisses et municipalités. Un arrêt du Conseil d'Etat ordonne de prendre modèle sur certaines mesures proposées à Melun. Notons d'ailleurs qu'à Rouen la Commission intermédiaire avait pour procureur Thouret, favorable dès 1787-88 aux changements des circonscriptions et qui sera l'un des créateurs des départements et communes en 1789-1790. On connaît moins les réformes envisagées concernant les paroisses-cures. Ainsi lors de ses assemblées de 1780-1782 et 1785 le clergé s'inquiète de la médiocrité des revenus des desservants de paroisses et on envisage de réduire le nombre des circonscriptions pour augmenter la valeur des bénéfices. Une déclaration royale de septembre 1786 encourage à réunir des paroisses et bénéfices mais ne donne aucun ordre, craignant qu'une "mesure commune" soit inadaptée à "l'état de chaque diocèse" (Isambert, XXVIII, p.232 et s.) La première réforme municipale (1787) est amplifiée par la Révolution. Dans son Instruction aux assemblées de bailliages (1789) Sieyès écrit: "il serait bien nécessaire de faire une nouvelle division territoriale par espaces égaux. Je ne connais pas de moyen plus puissant et plus prompt pour faire, sans troubles, de toutes les parties de la France un seul corps, et de tous les peuples qui la dirigent, une seule nation". Pour des raisons d'abord électorales, la réforme politique et administrative du royaume est parmi les premiers objectifs des constitutionnels. Thouret (maintenant député de Rouen) expose: "pour avoir des représentants il faut les élire; pour fixer l'ordre des élections, il faut des divisions" (départements, cantons, communes); ou encore "il faut établir des assemblées administratives et on ne peut établir ces assemblées sans déterminer des divisions" (Le Moniteur, 29 septembre 1789 p.264 & 3 novembre 1789 p.335). Or d'après Thouret les anciennes divisions ne peuvent "être ni utilement, ni convenablement appliquées à l'ordre représentatif"; il en faut de nouvelles, simplifiées et uniformes. Sieyès affirme aussi qu'en brouillant et contrecarrant les divisions que la nature et l'histoire avaient créées entre les hommes, le département serait le facteur d'une "adunation politique"; il faut confondre les anciennes et diverses circonscriptions pour les unir et mélanger pour simplifier, régénérer la nation et arracher les députés à leurs bailliages et provinces pour qu'ils soient ceux de la nation. La grande affaire est bien sûr la formation des départements et leur subdivision électorale en districts et cantons (Loi des 22 décembre 1789-2 janvier 1790). Mais cette formation est précédée par la Loi municipale du 14 décembre 1789; le département va donc rassembler des territoires municipaux prédéfinis et non pas être subdivisé en communes comme il le sera en districts et cantons. La loi municipale abolit toutes les formes de gouvernement local (échevinats, consulats, syndicats, municipalités rurales mises en place depuis 1787, etc.) et les remplace par des municipalités uniformes dirigées par un maire. Il n'est tenu aucun compte de la taille des communes, ni de leur spécificité (ville, bourg ou village). Cette décision garde un caractère provisoire car les députés hésitent encore entre constituer des groupements nouveaux de plusieurs milliers d'habitants (ce qu'on réalise effectivement avec les cantons), ou s'appuyer sur le réseau existant et faire de chaque paroisse une unité administrative. En effet la transformation de toutes les anciennes paroisses en autant de communes inégales est en contradiction totale avec les nouveaux principes fondant l'unité de la Nation. Pourtant au cours des débats les paroisses et communautés trouvent nombre de défenseurs comme Mirabeau ou Malouet (député de Rouen) qui souhaite autant de "municipalités indépendantes entre elles qu'il y a de villes, bourgs et villages ayant des rôles séparés d'impositions" (12 novembre 1789). Les paroisses conservent finalement leur rôle administratif mais perdent leur rôle électoral. L'idée de grande municipalité ou "municipalité de canton" est abandonnée en 1790 (mais sera appliquée dans la Constitution de l'an III). La France comprend désormais des départements (83 à la fin des travaux du Comité), divisés en districts (3 à 9), chaque district en cantons (toutes circonscriptions vraiment nouvelles) et les cantons rassemblant les communes. L'organisation municipale maintient toutes les anciennes communautés mais les assemblées électorales primaires induisent des regroupements puisqu'elles doivent correspondre à des ensembles de 600 citoyens actifs (distingués par leur cens); au moins 1 par canton et 2 au-delà de 900 électeurs. L'avenir des anciennes communautés n'est donc pas assuré. Pour le reste, les travaux sont précipités car les conclusions doivent être remises au Comité de constitution à la fin janvier 1790 pour organiser les élections municipales de mars et les élections départementales d'avril-mai. On se concerte avec les députés des départements limitrophes, énumérant des localités faisant ou non partie de tel département. Par contre le "sectionnement" du département en communes n'est pas exactement réalisé car on porte moins d'attention au contenu des nouvelles circonscriptions qu'à leurs limites, tracées sur les cartes de Cassini. L'Assemblée constituante adopte les divisions de tous les départements par décret du 26 février 1790 sanctionné le 4 mars par Louis XVI. D'autre part Talleyrand propose en octobre 1789 de mettre les biens de l'eglise à la disposition de la Nation, l'Etat en contrepartie devant prendre en charge le clergé "fonctionnarisé". La Constitution civile du clergé prévoit donc une "nouvelle formation et circonscription de toutes les paroisses du royaume" (Titre I, art. 6) et précise :"les assemblées administratives de concert avec l'évêque diocésain désigneront à la prochaine législature les paroisses annexes ou succursales des villes ou de campagne qu'il conviendra de réserver ou d'étendre, d'établir ou de supprimer" (art. 17 & 18). L'objectif est déjà de diminuer le nombre des traitements et la Révolution introduit la différence entre paroisses principales et succursales.

La transformation des paroisses en communes paraît simple en Normandie ainsi que dans le Nord-Picardie, à l'exception de la Somme. Porter ailleurs son regard, c'est mieux comprendre les difficultés de l'opération. Dans un département qui n'a rien à voir, par exemple la Haute-Loire, la création des municipalités oppose les communautés d'habitants et les autorités [9] . Depuis plusieurs siècles le territoire est organisé en deux réseaux qui ne concordent pas, celui des mandements et celui des paroisses. Les "mandements" sont des circonscriptions correspondant aux seigneuries possédant la haute justice; circonscriptionsque perpétuées par la monarchie qui en a fait des circonscriptions fiscales. Le réseau des paroisses ne concorde pas. La correspondance administrative de 1789-1790 ayant d'abord suivi les cheminements empruntés pour les affaires fiscales, d'après un rapport rédigé dans les premières années de la révolution, "lorsque les Lettres patentes du Roi sur le décret de l'Assemblée nationale pour la constitution des Municipalités (dans les paroisses) sont arrivées (dans chacun des mandements), tous se sont cru autorisés à former autant de municipalités: voila la cause de leur multiplicité étonnante" [10] . La Haute-Loire se trouve donc d'abord divisée en plus de 300 circonscriptions municipales. Les autorités voudraient s'en tenir aux 252 paroisses mais elles ne peuvent imposer aux populations un retour en arrière. Le département compte encore 294 communes en l'An II et ce n'est qu'au milieu du XIX° siècle qu'on atteint 255 communes. Il paraît donc important d'identifier pour chaque région quelles solidarités sont les plus fortes, quelle communauté structure le plus population et espace. Même lorsque les distances entre cellules de peuplement sont faibles et les frontières entre communautés invisibles dans les paysages, ces frontières sont pourtant vigoureuses. Elle sont faites de droits et de devoirs, de coutumes, d'obligations réciproques (la vaine pâture, l'accès aux communaux ou droits d'usages), ou simplement de relations de voisinage et de travail qui s'imposent à chaque famille, de servitudes dues à des maîtres proches ou lointains, de dévotions, de liens spirituels et de gestes confraternels; tout cela présenté sans hiérarchie ni classement [11] . Dans les campagnes, les cercles de l'alliance entre familles ou de l'asservissement ne se superposent pas nécessairement. Lorsque la concordance n'est pas suffisante, il faut qu'un choix soit fait entre communauté agraire ou de travail, communauté paroissiale et communauté de vassaux. La transformation des paroisses en communes en Normandie et dans le Nord-Picardie n'a-t-elle posé aucun problème et satisfait entièrement les populations ? Remarquons d'abord qu'en Picardie la seigneurie a beaucoup plus d'importance. En effet dans la Picardie médiévale des "franchises" ou "coutumes" sont octroyées aux communautés de villageois par des seigneurs (si nombreuses que sur ce plan la Picardie est la région la mieux pourvue de toute l'Europe). Le nombre et la précocité des documents constituent un contraste saisissant avec la Normandie [12] . D'après ces coutumes les habitants qui sont "jurés" ensemble se doivent secours, entraide et conseil. Ils désignent des "échevins" qui n'empêchent pas le maintien des agents du seigneur. A partir de cette "liberté" communale acquise aux XII°-XIII° siècles, les communautés rurales sont demeurées étroitement associées à la seigneurie. A l'époque moderne la seigneurie conserve aussi une étendue relativement importante. Dans le Beauvaisis de Pierre Goubert 617 seigneuries se partagent 432 paroisses et près de la moitié (294 seigneuries) correspondent à une seule paroisse [13] . Par contre dans l'Etat normand les seigneurs n'ont jamais été en position de négocier avec les paysans et concéder des franchises. A ce rapport politique et juridique se sont ajoutées des mutations d'ordre économique et social parmi les plus précoces, les plus profondes et les plus complètes. Au XVI° siècle la plupart des seigneuries sont déjà repliées sur l'exploitation de leur réserve. D'autre part l'imbrication des mouvances est telle que les paroisses qui dépendent d'un seul seigneur sont l'exception. L'intendant La Bourdonnaye à la fin du XVII° siècle estime que sa généralité (Rouen) comprend 9.000 seigneuries; 4 ou 5 seigneuries pour chaque paroisse. La grande majorité des seigneuries normandes est sans autorité politique et judiciaire; elles n'ont que la basse justice et au XVIII° siècle ne semblent même pas l'exercer [14] . En Normandie parmi les différents cercles de solidarités, le seul vigoureux est la paroisse, tandis que la situation est plus complexe dans le Nord où paroisse et communauté sont davantage dissociés. En Artois et Boulonnais selon l'intendant Bignon en 1698 " le terme de paroisse n'est connu que par rapport au spirituel; en toutes autres affaires on use du terme de communauté". On connaît aussi les aspects d'une intense sociabilité qui n'est pas exclusivement liée à la paroisse [15] , au contraire de la Normandie. Cette différence mise à part, la paroisse a des traits communs dans les deux ensembles. Elle est de petite taille (825 hectares dans la généralité d'Alençon, 815 dans celle de Soissons, 801 pour Caen, 676 pour Amiens et 637 pour Rouen, le record appartenant à l'élection d'Arques-Dieppe avec une moyenne de 541 hectares). Cadre de la vie religieuse bien défini dès le Moyen-Age [16] , la paroisse est renforcée par la Contre-Réforme qui veut imposer un cadre privilégié, voire unique, de la pratique religieuse. Les prescriptions obligent donc à définir exactement qui en est membre (admis à la messe paroissiale et recevant les sacrements). La paroisse est aussi une entité qui s'inscrit dans le paysage grâce à son église, le clocher sert en de multiples occasions à désigner le village par rapport à ses hameaux. En 1790 le Décret de la Constituante sur les paroisses mi-parties utilise encore cette règle et entre plusieurs cellules de peuplement choisit celle qui a le clocher comme la plus importante. Cette vigoureuse paroisse est renforcée par la "collecte", communauté de contribuables constituée pour servir à la perception d'un impôt de répartition (la taille). On sait que la Normandie jouit d'une pénible originalité fiscale, étant au XVI° siècle la province la plus imposée du royaume. Cet aspect joue bien plus tôt qu'en Picardie et bien sûr dans le Nord, en fonction de l'intégration dans le royaume et des faveurs tels que les abonnements. L'importance des affaires fiscales explique sans doute la précision croissante de l'identité comunautaire et en Normandie le renforcement continu de la paroisse.

Si l'on évite la question de la délimitation des départements [17] , la mise en place de la réforme administrative est relativement simple dans notre zone d'étude [18] . L'érection des communes et l'installation des municipalités ne posent variment problème que dans la Somme. En effet les autorités de ce département semblent avoir été les seules à prendre au sérieux les injonctions de l'assemblée nationale en 1790, pour procéder immédiatement à des réunions de paroisses et communes; d'où une liste dressée sans aucune concertation, refusée par les habitants des campagnes et regroupant environ 950 localités en 494 communes [19] . Sans le zèle de ses commissaires, la Somme aurait donc figuré en bonne place dans le classement qui distingue la Seine-Inférieure (seul département à dépasser le millier de communes, avec exactement 1.036), le Gers (952) [20] , le Pas-de-Calais (929), la Moselle et le Calvados (898 et 897), l'Eure (882), l'Aisne (868), l'Oise (724), etc. Ces nombres prêtent à discussion, au moins pour quelques unités. Par exemple l'attribution de 693 communes au département du Nord dans l'Etat et tableau général des districts, cantons et municipalités... du 29 juin 1790 s'expliquerait par les erreurs suivantes: la Motte-au-Bois et ses 5 hameaux auraient été pris pour six communes au lieu d'une seule et cinq autres villages (Waterliet, Doulieu, la Gorgue-Laleu, Pont-d'Estaires et Villierschaere-d'Estaires) auraient été considérés comme des communes sans avoir jamais eu de municipalité (Arch. dép. Nord L 71). Le nombre des communes est réduit à 683 dans cette même année 1790.

Les premières nomenclatures (1790) ont un caractère provisoire et ne sont pas la meilleure base pour notre étude. Il faut attendre l'An II et la première nomenclature nationale pour faire le point sur la division de la France en communes [21] . Les travaux commencés en février 1793 au moyen de modèles imprimés envoyés dans les départements, aboutissent au registre conservé aux Archives nationales (dont les chapitres épars se trouvent aussi aux Archives départementales). Ce document serait l'oeuvre de Marc-Etienne de Villiers du Terrage, premier commis du Bureau de l'envoi des lois. Il est communiqué par le ministre de l'intérieur à la Convention (procès verbal du 6 germinal An II) et au Comité d'Instruction publique. On lit en introduction: "En 1789, 90 et 91, la connoissance des chefs-lieux des départements et des districts étoit suffisante au service de l'administration. La correspondance directe ne s'étendoit pas au-delà des corps administratifs. En 1792, elle commença à s'établir directement avec les communes, mais elle se borna aux minicipalités chefs-lieux de canton; elles étoient les seules qui fussent connues d'une manière positive", d'où le besoin d'une nomenclature officielle et complète. Mais ce registre est encore modestement considéré comme "une esquisse" qui porte d'ailleurs des corrections manuscrites et la plupart non datées. La situation a évolué depuis 1790. Des communes-faubourgs ont été sacrifiées dès 1791-92 et des petites communes rurales ont été supprimées en 1792-93. Le classement par nombre de communes n'a pas changé depuis 1790 : la Seine-inférieure est en tête (1.000 communes), suivie par la Somme (966), le Pas-de-Calais (947), le Calvados (909), l'Eure (840), etc. Le nombre de communes diminue vers la Loire et l'ouest (286 communes en moyenne dans les départements bretons). Seule la Moselle (891) rivalise avec les départements de notre zone d'étude mais dans des limites variables. Cette division de la France en quelques 41.000 communes et municipalités dure peu de temps. En effet l'évolution du gouvernement révolutionnaire pèse lourdement sur le devenir des municipalités et des communes. Pierre mal ajustée dans un édifice administratif qui tend à la centralisation, la municipalité sous sa première forme est condamnée [22] . Le "pouvoir municipal" laissé aux communes pour gérer leurs propres affaires et défendre leurs intérêts particuliers repose sur une conception et une pratique multiséculaires, revigorés par les révolutions municipales. Mais les pouvoirs laissés aux municipalités sur leurs biens communaux et la petite police rurale seraient encore de trop. Les circonscriptions et les administrations doivent uniquement recevoir les ordres du pouvoir central, les appliquer et les transmettre aux échelons inférieurs. Les réactions d'août-septembre 1792 contre les administrations trop indépendantes et accusées d'être "inciviques", sont aggravées à partir de février-mars 1793 lorsque la Convention a besoin de maîtriser pleinement l'action administrative et politique. Le gouvernement révolutionnaire substitue donc la nomination à l'élection et recourt à des moyens extraordinaires (représentants en mission, comités de surveillance officialisés par la loi du 21 mars 1793, sociétés populaires). La Constitution de l'an III veut aussi une administration locale simplifiée et surtout toute soumise et dépendante. Les premiers projets constitutionnels projettent de réduire considérablement le nombre des circonscriptions; par exemple une réduction à 18 départements, chacun divisé en 6 districts et chaque district en 16 cantons (1.728 cantons), d'où une suppression des communes et de leurs municipalités. Finalement les districts sont supprimés (ils seront rétablis en 1800 sous le nom d'arrondissements communaux), tandis que le nombre des cantons est sensiblement augmenté et chacun pouvu d'une municipalité. Les communes demeurent des entités fiscales et n'ont plus qu'une administration incomplète (agent municipal) essentiellement chargée de l'état civil. Faut-il les conserver ? On étudie dans l'Aisne un plan de réduction de 860 à 336 communes (pluviose An VI-janvier 1798) [23] .

Le rétablissement des municipalités de communes dans la Constitution de l'an VIII pose à nouveau le problème des petites communes. Par circulaire le ministre de l'intérieur Lucien Bonaparte fait savoir que "Des préfets ont proposé de réunir les faubourgs aux villes qu'ils entourent, ou de petites communes à d'autres plus considérables, ou enfin des communes peu populeuses et très rapprochées" (22 prairial an VIII- juin 1800). L'insuffisance de la population entraîne "l'impossibilité d'y trouver des citoyens qui remplissent les fonctions de maire et d'adjoints" et on espère économiser sur les frais d'administration. Le ministre se propose de réunir dans une mesure générale toutes les suppressions de communes "en conséquence, si des communes de votre département en sont susceptibles, je vous invite à en former un tableau, suivi d'un arrêté dans lequel, après avoir pris l'avis du sous-préfet, vous exprimerez le nom de la commune à réunir et de celle à laquelle elle doit être réunie, la distance qu'il y a entre elles, et les motifs de nécessité et de convenance qui doivent déterminer la réunion". Dans l'Eure par exemple, un projet de réunion est immédiatement conçu pour supprimer 424 communes sur 841; 4 sur 24 dans le canton de Pacy, 14 sur 24 dans le canton d'Ivry, 13 sur 19 dans le canton de Saint-André, etc (sans suite) [24] .

La situation peut être appréciée à partir d'une nouvelle nomenclature nationale réalisée vers l'An X [25] ; laquelle s'inscrit sans doute dans un programme statistique défini au temps de la Convention [26] . D'un registre à l'autre le nombre des communes est passé de 40.963 (avec la Corse, absente du registre) à 39.867 (moins 1.096). Cette diminution s'explique par des réunions de communes [27] . Le Nord-Picardie perd 136 communes et la Normandie seulement 44 communes. La Somme a une évolution très originale puisqu'en partant des chiffres de l'an II (966 communes) elle perd 120 communes pour arriver à 846 en l'An X. Ces réunions semblent avoir été imposées par le très autoritaire représentant en mission André Dumont [28] . Les pertes sont beaucoup plus réduites dans les autres départements du Nord-Picardie (moins 16 dans le Pas-de-Calais, moins 3 dans l'Oise). La Somme mise à part, les grands projets de fusions de communes sont partout des échecs. Les résultats décevants n'empêchent qu'à partir de ce moment la politique de réunion de communes est poursuivie par tous les régimes et gouvernements, avec seulement plus ou moins de détermination.

Les reproches faits aux petites communes sont toujours répétés, les mêmes thèmes développés (populations trop faibles, territoires trop petits, villages trop proches, ressources insuffisantes, incapacité des maires) et les réactions des municipalités et des populations sont presque semblables. Dans les deux ensembles, les pertes sont d'environ 130 communes entre 1790-1793 et l'An X mais dans la première moitié du XIX° siècle le Nord Picardie perd une centaine de communes et la Normandie six fois plus. C'est dans cette seconde période que les évolutions divergent. Sans doute peut-on l'expliquer en analysant chaque reproche et les réactions des populations.

Premier et principal reproche, la population des petites communes est trop faible. C'est indiscutable: nombre de communes ont moins de 150 ou 200 habitants. Mais remarquons que les communes dites sous-peuplées en Bretagne ne sont pas jugées de la même façon: Bohars (740 habitants) devrait être rattachée à Guilers (1.175 habitants), Plounévezel (994 habitants) devrait disparaître, ainsi que Rosnoën malgré ses 1.421 habitants (Arch. dép. Finistère 1 M 15). Il n'y a donc pas de seuil de population mais une directive générale: réduisez le nombre des communes... Dans le Pas-de-Calais l'objectif serait en 1808 (Arch. dép. M 25) comme en 1840 (Arch. dép. M 28) de faire disparaître les communes de moins de 150 habitants. Ce qui permet d'ailleurs au maire de Bellebrune, sitôt que le village a dépassé le seuil fatidique, d'avertir les autorités que sa commune n'est plus concernée par la procédure en cours. Les premiers projets départementaux ne prennent en compte que la population. L'évolution démographique a donc une grande importance. Dans le Nord-Picardie entre 1806 et 1837 la population croît de 500.000 habitants, dont 206.000 pour le Nord et 105.000 pour le Pas-de-Calais. Les conditions économiques sont différentes selon les départements. Le Nord d'après le recensement départemental de 1804 (sur initiative du préfet Dieudonné, peu satisfait du recensement de 1801) est avec 829.347 habitants le plus peuplé des départements français [29] . Les densités rurales sont très élevées depuis le Moyen-Age et à l'époque moderne l'activité agricole et l'industrie rurale maintiennent ensemble la population au village. Au cours du XIX° siècle la population augmente encore (989.928 habitants en 1832, 1.158.285 en 1851) mais la répartition change. La population se concentre dans les principales villes et les cantons les plus industrialisés. En 1804 grâce à l'exploitation du charbon commencée au milieu du XVIII° siècle [30] , la densité dépasse 200 hb/km2 autour d'Anzin, dans cinq ou six communes de la vallée de l'Escaut. Dans le bassin houiller la population est partout renforcée. Par exemple à Lourches (près de Denain) l'ouverture de la fosse St-Mathieu en 1835, puis de cinq autres fosses entraîne un afflux d'habitants (155 et 184 habitants en 1804 et 1832, 2816 en 1842). Une partie des mineurs et de leur famille vient par exemple du Cambrésis, où le textile traditionnel retient heureusement la population jusqu'au milieu du siècle. Dans la partie purement agricole du pays d'Avesnes et d'autre part dans les cantons de la Lys à l'Yeer et jusqu'à la plaine maritime, 140 communes perdent des habitants mais plutôt dans la seconde moitié du XIX° siècle. En Thiérache la population des 30 communes les plus faibles augmente tout de même jusqu'au milieu du siècle (19.700 habitants en 1804, 23.800 en 1851) puis décline. Les Fagnes ardennaises connaissent la même évolution (7.856 habitants en 1804, 11.677 en 1851) et l'exploitation forestière permet même aux plus petites communes de progresser (Moustier, Clairfayts, Beaurieux, Wattignies, etc.) Ainsi la population rurale ne diminue dans les régions les plus menacées qu'après les années les plus actives de la politique de réunions de communes. Elles n'ont pas de conséquences. Une grande partie du Nord et de la Picardie a donc des arguments pour refuser les réunions de communes au nom de l'insuffisance de population. En Normandie du recensement de 1806 à 1837 la population augmente moins (plus 164.000 habitants) et sans profits pour les plus petites communes. Ainsi la Seine-Inférieure gagne à elle seule 95.000 habitants mais perd plus de 200 petites communes sous-peuplées entre 1806 et 1837. Quant aux départements les plus ruraux ils connaissent des évolutions très différentes. La population de la Manche augmente peu (27.000) et le réseau communal est peu touché (moins 24 communes). La population de l'Orne a la même évolution (27.000) mais le département perd 93 de ses communes. Les évolutions démographiques n'ont donc jamais des effets simples. D'ailleurs dans le Pas-de-Calais les projets condamneraient des villages de population très diverses: jusqu'à 900 habitants et avec une moyenne de 400 dans l'arrondissement de Béthune en 1813 (Arch. dép. M 25). Quant aux réunions effectives, selon un état de 1824 portant sur 18 communes supprimées, leur population allait de 80 à 400 habitants (Arch. dép M 28). D'autres considérations expliquent la survie ou la condamnation d'une commune. Offrethun (110 haabitants en 1808) se défend en déclarant qu'elle est trop étendue, qu'on se déplace difficilement et qu'il y aurait trop de peines pour atteindre un autre village et ses arguments sont compris. On voit même un tableau de sous-préfet fondé seulement sur la population critiqué par son successeur. Ainsi malgré la médiocrité de leur population Coulogne, Marck, Escalles, Bonningues et Sangatte (commune aujourd'hui célèbre) "étant très éloignées les une des autres ne sont susceptibles d'auncune réduction".

Proximité et superficie sont cependant la deuxième critique adressée aux petites communes: les territoires sont trop petits et les villages trop proches. Ainsi dans l'Eure et d'après un tableau de l'an VIII, 58% des communes condamnées à disparaître le sont pour insuffisance de population et 42% à cause de la proximité des villages. En 1819 dans l'arrondissement de Saint Pol 97 communes sur 193 pourraient être supprimes car (premier argument) "les plus grands distances entre elles ne vont pas au-delà d'une petite lieue"; par exemple Camblain-l'Abbé (301 habitants) et Cambligneuil (269) ou Agnières (108) et Aubigny (627) sont à un quart de lieue l'une de l'autre (Arch. dép. Pas-de-Calais M 28). La proximité est aussi un argument deux fois plus employé que la population dans l'arrondissement de Montreuil. Pour tenir compte des réalités de la topographie, les sous-préfets procèdent parfois à des enquêtes sur place. Ils font réaliser des Tableaux des distances de chaque commune aux chefs-lieux de canton, d'arrondissement et de département; documents qu'on trouve dans les archives départementales (par exemple à Amiens les tableaux de 1813, 1815, 1820, 1832, etc. Arch. dép. 1 M 425 & 1 M 607). Les obstacles naturels signalés sur les plans et par les populations paraissent aujourd'hui insignifiants mais ils sont redoutables aux XVIII° et XIX° siècles; en particulier les rivières et ruisseaux qu'on ne peut traverser en hiver pour aller à l'église, à l'école, éventuellement à la mairie, et (suprême urgence) qui font craindre que le prêtre ne puisse arriver à temps pour administrer les derniers sacrements. L'habitat en petits villages et hameaux ainsi que la rareté des chemins ruraux et les difficultés de circulation dans les saisons humides sont des conditions défavorables aux réunions. Sur ce plan la Statistique des routes royales de France composée en 1824 à partir des enquêtes de 1820, révèle une meilleure densité de la desserte routière dans les départements du Nord et du Pas-de-Calais (ainsi que dans la région parisienne) [31] . Bien sûr les conditions routières changent au cours du siècle. Le développement des chemins vicinaux est facilité par des textes de 1824, 1836 et 1867-1868. Le réseau secondaire passe de 60.000 km en 1848 à 320.000 en 1870. Les principaux progrès sont donc postérieurs aux années de plus grand changement dans le nombre des communes (1810-1848). Quant à l'achèvement des grands tracés entre 1830 et 1848 et le développement des voies ferrées, ils ont sans doute peu d'importance pour les petites communes.

La confection du cadastre trouble les autorités qui s'indignent de la petitesse des communes du Nord-Picardie et de la Normandie. Dans toute la France du nord la superficie des communes correspond à celle des anciens dimages d'où les bénéficiers tiraient leur revenu. Les premières informations viennent donc des Etats des biens ecclésiastiques dressés sous l'Ancien régime ou aux débuts de l'Eglise constitutionnelle et de la confiscation de ses biens. La délimitation civile des territoires est réalisée plus tard en dressant le cadastre. Poursuivant les projets de terrier et cadastre général de l'Ancien régime, les Constituants sont évidemment persuadés que la réforme fiscale doit s'appuyer sur la connaissance exacte des propriétés et des circonscriptions et la loi du 4 mars 1790 donne une définition fiscale des territoires communaux. Le Décret concernant la contribution foncière des 20, 22 et 23 novembre 1790 ordonne aux Municipalités de former un "tableau indicatif du nom des différentes divisions de leur territoire, s'il y en a d'existantes, ou de celles qu'elles détermineront s'il n'en existe déjà; et ces divisions s'appelleront sections" [32] . Les limites doivent être claires et fixes, telles que des chemins, ruisseaux, limites d'un bois ou autres. Il n'y a là rien de neuf et les limites anciennes sont reprises, avec leurs points remarquables (bornes, arbres marqués, épines, etc.) et leurs enclaves bien connues par les habitants. Le Décret du 16 septembre 1791 règle les formalités pour lever le plan de chaque commune et en préciser les limites. L'original doit être déposé aux archives du département. Bien que les archives départementales conservent de multiples documents partiels de cette époque touchant aux enclaves et sectionnements (par exemple Arch. dép. Seine-Maritime L 1865), on y chercherait en vain des sortes de cadastres achevés. Les frais des travaux d'arpentage et de cartographie étant à la charge des communes, c'est peut-être une raison suffisante à leur peu d'empressement. Il n'est pas non plus dans leur intérêt de concourir à une oeuvre fiscale, sauf peut-être en Normandie, province traditionnellement surimposée par la monarchie et qui n'aurait pu que gagner aux changements. En l'An VII des directives prévoient enfin toutes les opérations nécessaires au cadastre (états de sections, matrices, changements annuels aux matrices, etc.) et l'administration des contributions directes est vraiment mise en place. La réalisation du "cadastre napoléonien" est décidée par un arrêté du 12 brumaire An XI (3 novembre 1802). Le travail commence pour 1.800 communes tirées au sort et progresse lentement; "cadastrées" en 1806, telles communes de Seine-Inférieure ne reçoivent l'approbation du préfet qu'en 1812. En 1807 Napoléon qui déplore les demi-mesures et pertes de temps engage l'administration dans un "dénombrement général des terres dans toutes les communes de l'empire"; 3.200 communes sont concernées en 1808, 2.000 en 1809, etc. Sous la restauration le rythme tombe à 300 ou 400 communes par an. Impulsées et contrôlées depuis Paris (les arrêtés des préfets sont soumis à l'approbation du ministre de l'intérieur), les opérations cadastrales s'en trouvent sans doute ralenties. La loi du 31 juillet 1821 établit la "départementalisation" du cadastre et laisse davantage d'initiatives. Le premier cadastre est terminé dans les années 1840. La confection du cadastre est une forte incitation à réaliser des réunions de communes (il faut le faire avant de cadastrer ou en cadastrant). La réduction des enclaves et le lissage des limites contribuent aussi à affaiblir l'identité du territoire, arrachant parfois des hameaux plus ou moins associés depuis des siècles à une communauté. Les dossiers de délimitation des communes sont d'ailleurs bien plus nombreux que ceux des réunions. Par contre une fois constitué le cadastre tend à figer le réseau communal. En effet personne ne souhaite refaire des opérations très complexes [33] et très coûteuses (100 millions dépensés entre l'An XI et 1836 ?) [34] . Dans l'Eure par exemple les projets de réunions de 1817 concernent seulement les cantons pas encore cadastrés et ignorent les cantons précocement cadastrés (Damville, Etrepagny, Evreux, Gisors, Lyons, le Neubourg, Pacy et Thiberville). On fera de nouveaux projets dans les années 1840. Dans l'Aisne le cadastre est commencé en 1808 et terminé en 1839. Le plus grand nombre de réunions de communes est réalisé pendant la première période (860 communes en l'An X et 839 vers 1840) et le réseau des communes n'est presque plus modifié après cette date. Selon les informations dont disposent les sous-préfets, les communes de nos dix départements mesurent en moyenne 756 hectares au début du XIX° siècle. La Manche et l'Orne sont largement au-dessus (888 et 974 hectares). Cette superficie ajoutée à la dispersion de la population n'empêche pas les sous-préfets de préparer des réunions. Mais elle n'encourage pas à faire aboutir ces projets, sauf dans les cantons proches de la zone suivante et qui ont les mêmes caractéristiques. Le Calvados, l'Eure et la Seine-Inférieure sont composés des plus petites communes (619, 691 et 611). Les communes de la Somme ont une superficie comparable aux débuts de la Révolution (636 hectares en l'An II). Au début du XIX° siècle la superficie moyenne est plus importante (726 hectares) et comparable à celle du Pas-de-Calais (705). Les départements plus éloignés de la zone des petites communes ont des circonscriptions plus étendues: 841 hectares dans le Nord, 848 dans l'Aisne et 800 dans l'Oise. La nécessité de réunir les plus petites communes concerne donc davantage la Normandie.

Troisième reproche, les ressources des petites communes sont insuffisantes. Les communes ont d'abord des "dépenses administratives" obligées: le secrétaire de mairie, le percepteur, le garde-champêtre, plus le traitement du desservant, le presbytère et l'église. Il faut y ajouter l'école et les chemins. Les lois de 1833 sur l'instruction primaire et de 1836 sur les chemins vicinaux provoquent une augmentation des dépenses obligatoires. Quant à l'insuffisance des ressources, elle est certaine pour les plus petites communes. Ces ressources dépendent des biens communaux et du système des "quatre vieilles" (contributions) mises en place entre 1791 et 1806, auxquelles sont ajoutés les "centimes additionnels" départementaux et communaux [35] . Comme sous l'Ancien régime la capacité des populations à s'auto-imposer dépend de ce que l'impôt d'Etat laisse à prendre. En Normandie par exemple le rythme de construction des églises aux XVII°-XVIII° siècles s'expliquait largement par l'évolution de la fiscalité, les communautés paroissiales profitant même d'un nouveau mode de répartition des dépenses à partir des vingtièmes et non plus de la taille, pour multiplier les chantiers dans la seconde moitié du XVIII° siècle [36] . Dans notre zone d'étude, la sous-imposition de l'Artois et du Hainaut (pays d'Etats votant un don gratuit) profite après 1790 aux contribuables des départements du Nord et du Pas-de-Calais. Ce dernier département profite aussi de la situation de la Basse-Picardie (Montreuil, Boulogne, Calais et Ardres), exempte de la taille et de la gabelle et abonnée à la capitation et aux vingtièmes donc payant une somme très inférieure à celle qu'aurait produite une perception exacte. En effet la Révolution n'établit pas l'égalité fiscale espérée. Les quatre vieilles sont des modes de taxation empiriques ne touchant pas exactement le revenu imposable mais par exemple le revenu moyen que la terre doit donner sur une assez longue période. Les caractères de l'impôt de répartition n'ont pas disparu puisqu'on utilise des "contingents" prédéterminés (national, départementaux, d'arrondissements puis communaux) et presque fixes. Le phénomène a été analysé précisément pour la Seine-Inférieure [37] . Faute d'avoir mis en place les bases du nouveau système au moment où l'ancien est aboli (janvier 1791) les autorités ordonnent l'utilisation des rôles de 1790. Le "répartement" est entièrement faussé. Il n'y a aucune amélioration possible, ni dans la répartition entre anciennes généralités ou groupes de départements, ni dans la répartition entre anciennes collectes ou communes. Or cette mesure de circonstance est indéfiniment prolongée. En 1799 le conseil départemental de Seine-Inférieure s'en plaint amèrement: "Le département éprouve depuis 1791 une surcharge énorme dans les répartitions générales des contributions foncières et mobilières (...). Le corps législatif pressé par les besoins du Gouvernement a été forcé de suivre pour le répartement général les tableaux du produit des impositions que suportoient avant la révolution les cy-devant Généralités et pays d'Etats. L'erreur et le vice de cette base sont actuellement reconnus, les législateurs sont convaincus qu'elle a perpétué, au mépris de la Constitution, les privilèges et les faveurs dont jouissoient diverses parties de la France avant la révolution..." (Arch. dép. Seine-Maritime L 819). La contribution foncière reflète donc les inégalités provinciales de l'Ancien régime, conservées par commodité à travers les contingents départementaux. Ces contingents sont presque figés par la loi de 1807. L'avancement du cadastre n'entraîne pas les changements attendus dans les contingents. La Chambre de 1821 confirme la quasi-immuabilité des contingents départementaux et communaux de la contribution foncière. La contribution personnelle-mobilière a les mêmes défauts, atténués par des lois de 1820, 1831-1832 et 1844. Les "portes et fenêtres" sous le Directoire sont remplacées par l'impôt sur la valeur locative des propriétés bâties mais sans la réévaluation décennale prévue par la loi de l'An VII, donc avec un caractère également invariable. La pression fiscale reste donc inégale et aggrave plus ou moins les difficultés financières des petites communes. Quant aux revenus des biens communaux ils sont très inégalement présents dans les budgets. D'après la Statistique de la France... publiée en 1837, les communes rurales (définies par une population inférieure à 300 habitants) ont ensemble un revenu immobilier de dix huit millions de francs avec une moyenne nationale de 500 francs et des écarts considérables, par exemple entre le Midi (1.005 dans le Var, 423 dans l'Hérault) et le Nord-Picardie et la Normandie (plus ou moins 100). Ces différences tiennent à la superficie et à la valeur des biens communaux [38] , ainsi qu'au mode d'utilisation. Au début du XIX° siècle les autorités encouragent à partager, puis à louer ces biens. Les différences locales sont considérables. Dans le Pas-de-Calais en 1840 Marles (480 habitants) dispose de 67 francs en centimes additionnels et de 1.979 francs provenant d'un marais, tandis que sa voisine Marant (162 h.) a 60 francs d'impôts locaux et aucun bien. On projette de les réunir en raison de leur population, de leur superficie (500 et 400 hectares) et de l'incapacité financière de Marant, qui est aussi une des rares communes de l'arrondissement sans église. Les petites communes rurales du nord de la France sont donc effectivement en difficulté. Les dépenses sont lourdes à supporter pour une population peu nombreuse, dont le revenu imposable par la municipalité ou les contributions volontaires (fréquentes pour les édifices religieux) sont réduits par l'impôt d'Etat et sans pouvoir recourir à des ressources propres.

Le quatrième reproche est l'impossibilité d'y trouver des administrateurs compétents. Le sous-préfet de Saint Pol en 1818 déclare à propos d'une centaine de petites communes: "la plupart ne sont pas administrées aujourd'hui parce qu'il n'y a quasiment pas d'administrateurs". Les autorités se plaignent qu'on ne sache pas lire ou écrire le français (ou même le parler, en Bretagne, en Languedoc, etc.) et surtout qu'on manque de candidats que l'on pourrait nommer maire; mais cette affirmation tient au principe de la nomination par l'autorité supérieure [39] . En effet les communautés d'Ancien régime n'ont jamais peiné à trouver des syndics, échevins ou trésoriers de paroisses qui leur conviennent. Toutes les communes ont aussi fait fonctionner des municipalités de 1790 à 1793. Enfin la libéralisation politique fait progressivement disparaître ces reproches au XIX° siècle. N'accordons pas trop d'importance à ce quatrième point, mais faisons deux remarques. D'abord nombre de petites communes sont maintenues en activité au bénéfice des notables, c'està-dire qu'on choisit de maintenir une fonction de maire. La nomination est cette fois à l'avantage de la petite commune qui préserve son identité. Seconde remarque, les municipalités qu'il faut confondre de l'absolue nécessité de réunir leur commune à une autre, sont d'autant plus sensibles aux pressions qu'elles sont entièrement sous tutelle des sous-préfets. Elles n'ont pas le droit de s'assembler sans leur autorisation et leurs finances sont étroitement surveillées. La majorité de la population est souvent écartée des débats. En cas de projet de réunion, il ne s'agit plus pour les autorités de convaincre une assemblée des habitants mais d'obtenir à un moment donné l'accord d'une municipalité qui est largement aux ordres. Cette dépendance tend à diminuer. La charte révisée en 1830 promet "des institutions départementales et municipales fondées sur un système électif" (art. 69) [40] . La loi du 21 mars 1831 accorde l'élection des conseillers municipaux et le droit de vote communal à deux millions d'électeurs définis par un cens rabaissé et un nombre d'électeurs proportionnel à la population en favorisant les petites communes. On s'achemine vers le suffrage universel. L'évolution politique s'accompagne nécessairement d'un plus grand respect pour l'opinion des citoyens-électeurs. Or tout change dans les réunions de communes à partir du moment où l'on recherche l'assentiment des populations; la réponse est bien souvent "non".

Dans de nombreux dossiers des archives départementales on est frappé par une sorte de malentendu entre les autorités et les populations. Les premières proposent des réunions de communes et les secondes refusent des réunions de paroisses qui détruiraient l'identité religieuse de la communauté. En réalité il ne s'agit nullement d'un malentendu et les principaux intéressés ont raison de confondre les deux réunions. Bien souvent le réseau civil n'a craqué qu'après celui des paroisses, affaibli par la Révolution puis la réorganisation concordataire. Etudier les aspects religieux serait sans doute s'approcher le plus des soucis des populations [41] . Seul le culte catholique est en cause: "religion de la grande majorité des citoyens français" selon les termes du concordat de 1801 (il faut nuancer pour l'Est, le Midi et le Sud-Ouest) il était aussi le seul à structurer l'espace avant 1789. Nous voudrions étudier conjointement l'évolution des paroisses et des communes et dénombrer exactement les circonscriptions ecclésiastiques, ce qui n'a rien d'évident. Beaucoup d'études donnent des chiffres sans date (alors qu'ils sont différents en 1802-1803, 1804 et 1807), approximatifs (comme ceux des communes), voire complètement faux. Ce dénombrement doit suivre au plus près l'histoire de l'Eglise.

On sait déjà qu'il y a peu de différences entre les paroisses et les communes en 1790, au moins dans la France du Nord [42] . Par contre anciens et nouveaux diocèses ne correspondent plus. Les diocèses d'Ancien régime étaient en effet trop inégaux pour subsister: 1.388 paroisses pour Rouen (encore une fois au premier rang), 868 pour Limoges, autour de 800 pour Besançon, Chartres, Amiens, Clermont, etc. Quinze évêchés du Midi avaient moins de 50 paroisses. Ils sont remplacés par des diocèses départementaux. La Constitution civile du clergé (juillet 1790) prévoit aussi une "nouvelle formation et circonscription de toutes les paroisses du royaume" (Titre I, art. 6) dont la définition appartient aux assemblées administratives de concert avec l'évêque. L'objectif est de diminuer le nombre des traitements. On est très peu renseigné sur l'application de cette politique. Elle se distingue mal des mesures de circonstances, considérées provisoires et laissant surtout des traces dans les archives locales. En effet dès la formation du culte constitutionnel le manque de prêtres assermentés ajoute une autre difficulté et oblige à faire desservir plusieurs églises par un même prêtre donc à regrouper des paroisses. D'autre part ces regroupements interfèrent avec la politique de réunion de communes. Cela est dit très clairement à Rouen en 1790, où les administrateurs du département écrivent aux directoires des districts "la plupart des municipalités ont confondu la réduction des municipalités avec celle des paroisses. Vous n'ignorez pas, messieurs, que ces deux opérations reposent sur des bases étrangères l'une à l'autre; que l'une a pour objet d'ajouter plus de force et de considération politique aux municipalités, que l'autre n'aura d'autre effet que de rendre plus facile et plus commode aux peuples l'exercice du culte" (Arch. dép. Seine-Maritime L 1863). Mais l'identité civile de la communauté ne peut être séparée de son identité religieuse et au contraire du discours officiel, les peuples ne voient aucune commodité à la suppression de leur paroisse.

Sans insister sur les étapes du conflit religieux à partir de la loi du 26 août 1792, avançons jusqu'au décret du 18 septembre 1794 annonçant: "la République ne paye ni ne salarie aucun culte". De la fin 94 au rétablissement progressif de la liberté religieuse et surtout jusqu'au Concordat (1801-1802), le réseau paroissial ne compte plus, officiellement du moins. Dans cette même période les communes sont étouffées par les municipalités de canton.

A partir du Concordat de 1801 les relations entre les Eglises et l'Etat sont régies par un dispositif législatif et réglementaire [43] . Le culte est reconnu et protégé, exerçant une mission de service public dont l'Etat garantit les conditions matérielles. L'organisation administrative est intégrée à l'Etat (Administration des cultes, temporairement érigée en ministère) [44] . Les prêtres sont rémunérés par le Trésor et soumis aux interventions disciplinaires de l'Etat. La nouvelle carte des diocèses est toujours fondée sur le cadre départemental mais un évêché s'étend désormais sur un département (diocèses d'Arras, de Cambrai pour le Nord et de Soissons, de Bayeux, Coutances, Evreux, Rouen et Séez pour l'Orne) ou sur plusieurs (diocèse d'Amiens pour la Somme et l'Oise jusqu'en 1822). Le réseau est volontairement moins dense dans les régions moins peuplées de l'intérieur et dans le Midi où il y a "diversité des opinions" et plus dense dans l'Ouest et en Normandie pour renforcer l'ordre public, "parce que la population est très nombreuse, les sentiments sont uniformes et que c'est là surtout que la religion agit avec plus de force pour réunir les esprits" (Et. Bernier, lettre à Consalvi, 5 septembre 1801).

Le concordat reprend la distinction légale entre des cures et des succursales qui dans la réalité ecclésiastique et le vécu des populations ont toutes deux les attributs des paroisses (fonts baptismaux, droits de sépulture, de prédication, de perception des oblations et du casuel). Selon les Articles organiques chaque justicede paix ou canton doit comprendre au moins une paroisse et autant de succursales dépendantes que le "besoin spirituel des peuples" l'exigerait. Mais le Trésor manque d'argent et contrairement aux accords du Concordat le titre de curé et la pension correspondante sont réservés aux seuls prêtres nommés dans les cures. L'autorisation d'attribuer une allocation aux succursalistes se transforme pour les communes en obligation de les salarier. Sa responsabilité financières étant dégagée, le gouvernement ne s'est guère impliqué dans le détail de la première circonscription des paroisses en 1802-1803. A ce niveau la réorganisation de l'Eglise devient une affaire locale. Chaque évêque doit régler le nombre et l'étendue des succursales avec pour seul impératif de respecter les circonscriptions civiles: une paroisse ne peut être composée que d'une ou plusieurs communes, jamais une section de commune. Les fidèles attendent un retour à la situation d'avant 1793-1794, voire un rétablissement des paroisses de 1789. Au pire ils imaginent une concordance avec les communes, déjà moins nombreuses dans les campagnes que les paroisses d'Ancien régime. Il faut aussi garder à l'esprit que depuis 1795 nombre de communautés ont rendu leur église au culte. Le gouvernement attend des évêques une réduction du nombre des paroisses. Entre des exigences contradictoires, les responsables sont donc condamnés à ne pouvoir satisfaire tout le monde. Il est recommandé aux évêques de ne traiter qu'avec le préfet et d'éviter de consulter les fidèles et les prêtres. On s'attend à de l'agitation. L'évêque de Séez préfère demander des précisions à Portalis, lequel répond: "pour faire régner l'ordre et la paix il convient de procéder dans le secret pour éviter que s'expriment des plaintes" et la sanction du gouvernement viendra soutenir la circonscription arrêtée de concert par l'évêque et le préfet (lettre du 18 germinal An XI Arch. nat. F 19/186,787). Dans les faits en 1802-1803 se croisent les demandes formulées par les maires des communes, les paroissiens (à la fois pour réclamer l'érection d'une paroisse et le choix de tel prêtre), les fiches du préfet et les rapports des sous-préfets sur les prêtres (il faut remettre autant que possible l'ancien personnel en place, accorder la préférence au clergé émigré, confier les postes de responsabilité aux prêtres modérés du temps du Directoire). Les disponibilités en prêtres et en édifices (églises mais aussi logements) constituent une contrainte supplémentaire. La deuxième colonne du tableau rappelle le nombre des communes en 1802. Les troisième et quatrième donnent le nombre des paroisses et le détail des succursales au début de la réorganisation concordataire selon S. Delacroix (tome II p.181 et s.). En 1802-1803 la France compte environ 40.200 communes et 30.400 paroisses dont 27.500 succursales. Les provinces où le nombre des paroisses était peu important avant 1789, donc celui des communes en 1790, sont favorisées lors de la réorganisation concordataire. Par exemple dans le diocèse de Montpellier Mgr Rollet s'entend avec Nogaret préfet de l'Hérault pour délimiter 23 paroisses de moins que les communes (311 ou 312 paroisses pour 334 communes). Le Tarn, le Maine-et-Loire et quelques autres ont davantage de paroisses que de communes. Dans le diocèse de Cambrai (département du Nord) l'accord se fait pour 602 paroisses (60 cures et 542 succursales) correspondant à 675 communes (moins 73). La situation est moins favorable dans l'Aisne (566 paroisses pouur 860 communes). Dans les quatre diocèses et cinq départements du Nord-Picardie 2.948 paroisses rassemblent 4.041 communes, d'où une différence de 1.093 qui peut être considérée comme un déficit de 27% du nombre des paroisses par rapport à celui des communes, contre 25% pour la France. Malgré le grand nombre de ses communes cette région est donc favorisée. En Normandie les diocèses de Coutances et de Séez sont dans une situation également favorable. Les divergences entre le réseau des communes et celui des paroisses sont bien plus fortes pour Bayeux, Rouen et Evreux. Il manque par exemple 457 paroisses à Bayeux pour atteindre le nombre de communes du Calvados. En Seine-Inférieure les négociations terminées le 25 juin 1802 définissent 51 cures (à peu près une par canton) et 436 ou 439 succursales. Cette "démarcation à coups de hache" dont le cardinal Cambacérès rend responsables les services préfectoraux produit une grave distorsion entre un réseau civil de 987 communes et un réseau ecclésiastique d'au plus 490 paroisses. Au total avec 2.537 paroisses pour 4.023 communes le déficit est de 1.486 circonscriptions ecclésiastiques (moins 37%) dont 1.250 pour les trois principaux diocèses ( moins 54%).

Cette circonscription désastreuse pour les communautés rurales doit être expliquée sinon justifiée. Portalis affirme au ministre des finances que pour établir les succursales et composer leur arrondissement on a pris pour base une certaine donnée de population. Mais on n'a jamais précisé quelle était cette base. D'ailleurs Portalis écrit au préfet de Haute-Loire (diocèse de Saint-Flour): "il est difficile d'établir des bases positives (...) ce sont les localités, le plus ou moins de facilités dans les communications, les habitudes des habitants qui doivent servir de règle pour les réunions des communes" entre les paroisses (lettre du 6 nivose An XI- 27 décembre 1802). Les calculs et les cartes de S. delacroix démontrent qu'on n'a tenu compte ni de la population, ni de la superficie. En effet le nombre d'habitants par paroisse varie d'environ 1.800 jusqu'à 420. En Normandie la moyenne est de 980 habitant et dans le Nord-Picardie 880 habitants. La répartition n'est pas plus équilibrée à l'intérieur de chaque diocèse. Dans celui de Bayeux une enquête effectuée dès 1802 veut démontrer sous forme de tableaux que la charge d'âme est beaucoup trop lourde et aussi très inégale. En comparant 1789-1790 à 1802, le déficit en paroisses est de 76 (moins 38%) dans le bocage virois, 163 (moins 54%) sur les plateaux de l'est et 247 (moins 57%) dans la Campagne de Caen et le Bessin. Or rien ne justifie pareilles différences dans l'état du peuplement. La superficie moyenne des paroisses varie depuis environ 4.000 hectares dans le diocèse de Valence (Drôme) jusqu'au quart de cette étendue dans celui de Cambrai (Pas-de-Calais). Les quatre diocèses du Nord-Picardie sont les plus favorisés avec une moyenne de 1.086 hectares par paroisse, puis les cinq diocèses normands avec une moyenne de 1.214 hectares. Pour S. Delacroix la plus importante explication viendrait de l'enquête de 1802 sur les biens ecclésiastiques, les églises et presbytères disponibles. Mais cette enquête est biaisée car des maires refusent de répondre par crainte de nouvelles spoliations. D'autres mentent sur l'état de l'église en fonction des suites espérées, la disent en état pour recevoir un prêtre ou réclament des secours. Dans la Somme sur 898 églises 146 sont en ruines et plus de 500 seraient en mauvais état. Dans le diocèse de Cambrai sur 645 églises recensées, 381 seraient disponibles (59%) et environ 260 aliénées. Une partie peut heureusement être récupérée, rachetée ou reçue en donation des acquéreurs. Dans le Pas-de-Calais au moins 78 églises auraient été achetées pour les conserver et pour les autres, les spéculateurs n'ont pas toujours réalisé leurs projets (15 églises détruites sur les 42 acquises par Lemaire, habitant d'Arras) [45] . Les enquêtes ne s'embarrassent d'ailleurs pas de ces changements de propriété, considérés provisoire. Les proportions d'églises immédiatement à disposition sont très variables: 51 sur 53 dans l'arrondissement de Dunkerque, moins de la moitié dans les arrondissements de Douai (63 sur 136) et Lille (60 sur 138), où par contre le peuplement suffit pour exiger l'érection de nombreuses paroisses. La situation est meilleure dans le Pas-de-Calais où sur 986 églises 708 seraient disponibles (72%) et 278 aliénées. Par contre dans le Nord-Picardie et la Normandie la situation est nettement plus difficile pour le logement des prêtres. Dans le diocèse d'Arras par exemple 802 communes sur 931 déclarent le presbytère vendu et seulement 132 sont immédiatement capables de loger un prêtre. J. Godel insiste plutôt sur l'obligation de prévoir les nominations, donc sur la disponibilité en prêtres, ce qui donne cette fois une grande importance à l'enquête de 1802 sur le clergé. On manque partout de prêtres [46] . Il faut donc procéder à des regroupements provisoires de paroisses, mal connus mais qui dès 1802-1803 et jusqu'aux années 1830 rapprochent aussi les communes et ce bien malgré elles. Dans la lutte qui s'engage pour leur identité religieuse, les communes n'ont pas toutes les mêmes chances. Celles qui ont conservé un logement et qui ont des ressources peuvent séduire l'évêque et lui demander un prêtre. Dans le courant de 1803 les fabriques reçoivent l'autorisation de rentrer en possession de leurs biens non aliénés, puis les biens non vendus des anciennes collégiales et des anciennes confréries (mars & juillet 1805). Il faut attendre un décret du 30 décembre 1809 pour que les fabriques entièrement réorganisées puissent mieux soutenir l'effort des communautés [47] .

La circonscription de 1802-1803 n'est pas définitive mais on aurait tort de négliger la première étape de la réorganisation concordataire et sauter immédiatement à la dernière circonscription générale des paroisses en 1807-1808. La circonscription est très complexe et réalisée en plusieurs temps: 1802-1803, 1804, 1807-1808 et après la disparition de l'Empire en 1819-1822. J. Laspougeas révèle même pour Bayeux une chronologie plus complexe puisque devant la vigueur des protestations et de peur que la pacification de la région échoue, l'évêque et le préfet réalisent une nouvelle carte qui est approuvée par le gouvernement en janvier 1804. Moins de la moitié des paroisses nécessaires sont "restaurées", non pourvues de prêtres, mais on les croit ainsi préservées pour l'avenir. Cette restauration ne dure pas puisque que la prise en charge des succursalistes s'accompagne d'une deuxième circonscription générale. La première circonscription demeure la plus importante car on veut dans les suivantes en adoucir les rigueurs ou corriger les erreurs, donc augmenter ou réduire le nombre des succursales en fonction de l'existant. Les diocèses et départements maltraités en 1802-1803 ont globalement vu leur déficit en paroisses toujours reconduit, même si les évêques ont sagement voulu diviser leur diocèse en fonction du nombre de prêtres à disposition. C'est l'erreur commise à Bayeux et Rouen où il a semblé raisonnable de prévoir seulement 441 et 489 paroisses pour 898 et 987 communes. Les diocèses favorisés ont conservé leur avantage, certains ayant eu raison de restaurer des paroisses sans titulaire les premières années. Est-ce la stratégie de Mgr Belmas dans le Nord, qui dans les premières années de la réorganisation concordataire ne pourvoit que les deux tiers de ses quelques 600 paroisses (pour 675 communes), s'obligeant à des regroupements provisoires sans obérer l'avenir ?

A la veille du sacre impérial, Napoléon décide de récompenser le clergé et veut mettre davantage l'Eglise à son service. Sans développer tous les aspects de cette réorganisation, portons notre attention sur la prise en charge par l'Etat du traitement d'une partie des prêtres. En contrepartie le gouvernement ordonne "une nouvelle circonscription des succursales de manière que leur nombre ne puisse excéder les besoins des fidèles" (Duvergier, tome XV p.20). Napoléon fait bénéficier les "desservants succursaux" de 24.000 paroisses d'un traitement égal au tiers de la pension des curés (500 francs). Cette somme trop modeste rend toujours nécessaire les "contributions volontaires" des fidèles et des municipalités ou condamne les succursales mal définies à rester vacantes. La dotation concerne tous les diocèses "français" et les statistiques sont compliquées par certaines dépendances: le département du Léman (Suisse) qui fait partie du diocèse de Chambéry avec le Mont-Blanc, les Forêts (Luxembourg) qui relève du diocèse de Metz avec la Moselle et les Ardennes, etc. La prise en charge d'une partie des traitements se fait sans interdire la formation de succursales non dotées par l'Etat. Nous disposons d'informations précises sur les traitements dans des tableaux annexés à un rapport du 9 septembre 1807 sur la circonscription des paroisses (Arch. nat. 2 F IV 952 & 1414-1419). Ces tableaux donnent par diocèse et département le nombre des succursales dont le traitement est payé par l'Etat, plus le nombre des succursales dont le traitement est payé par les communes (colonnes 7 à 9 du tableau). Pour la France la première catégorie arrive au total de 21.065 traitements. Les communes financent 7.712 succursales. Avec les cures nous arrivons à environ 32.000 paroisses pour la France. Ce nombre traduit l'évolution positive de la circonscription paroissiale (1.600 de plus qu'en 1803 ?) sous la pression des communautés d'habitants, avec leurs contributions financières et l'accord des autorités ecclésiastiques. Le Trésor prend à sa charge moins des trois quarts des traitements (exactement 73%) et laisse les autres à la charge des communes. Plus de la moitié des départements sont dans cette proportion à 1% près, en plus ou en moins mais il y a des exceptions assez nettes. Les écarts à la moyenne ont deux explications: la faveur dont jouissent certains départements dès 1804 et l'évolution du nombre des succursales après 1804. Les départements soulevés dans la guerre de Vendée et la chouannerie sont nettement favorisés puisque le Trésor finance 86% des succursales de Vendée et 85% du Maine-et-Loire (Angers). Une partie du Midi est également privilégiée (86% dans l'Hérault), ainsi que la Corse (79%). La volonté de pacification est évidente. D'autres départements ont sans doute augmenté le nombre des succursales pour l'adapter à leurs besoins. Parmi les départements où les communes ont fait le plus d'effort, citons l'Aisne où le Trésor finance 389 traitements (68,5%) et les communes 171 (30,5%). La Seine-Inférieure est dans une situation exceptionnelle. Le diocèse compte 738 succursales en 1807. Le Trésor prend en charge 416 traitements (56%) contre 414 pour la Somme, 451 pour le Calvados, 453 pour le Pas-de-Calais, etc. L'effort gouvernemental n'est donc pas considérable. Il laisse surtout 322 succursales à la charge des communes (44%). L'opposition entre la volonté du gouvernement de réduire le nombre des paroisses et le désir des communautés de maintenir leur identité n'est nul part aussi fort: 416 traitements pour un tel diocèse c'est bien peu (mais comment faire le choix de soutenir telle ou telle communauté paroissiale ?) et 738 succursales c'est bien trop. Le nombre des cures et succursales (790) montre à quel point les communautés sont insatisfaites des circonscriptions eccléssiastiques qu'on voudrait leur imposer.

Le décès de Portalis (août 1807) laisse les affaires à Fouché et Talleyrand, d'accord avec Napoléon pour "mettre de l'ordre dans les affaires du clergé". L'enquête du début septembre 1807 montre que des milliers d'églises et de desservants restent à la charge des communes, dans une situation qui ne paraît pas souhaitable. Par décret du 30 septembre 1807 le gouvernement décide de mettre en accord deux objectifs: salarier l'ensemble des desservants et réduire impérativement le nombre des circonscriptions à 30.000 car Napoléon est persuadé que les évêques et les préfets ont établi des succursales sans réflexion ni nécessité. Cette fois la décision est prise souverainemcnt de Paris et un contingent de traitements ecclésiastiques est attribué à chaque diocèse, à charge pour celui-ci de l'adapter au terrain. Le nombre de paroisses en France régresse à environ 28.400 et celui des succursales à environ 25.500 (voir colonnes 10 et 11 du tableau) [48] . En Nord-Picardie le nombre des succursales serait réduit de 2.787 à 2.507 (moins 280 ou environ 10%), le département de l'Aisne étant davantage touché (moins 13%), la Somme et le Pas-de-Calais souffrant moins (moins 7% et 8%). La Normandie perd 522 succursales mais dans des proportions plus variées: moins 7% à 8% pour le Calvados, la Manche, l'Orne et l'Eure, moins 46% pour la Seine-Inférieure qui perd 337 succursales. Cette circonscription générale approuvée par décret du 28 août 1808 est définitive. C'est du moins l'ambition de l'empereur et il est vrai que l'Eglise de France ne connaît plus au XIX° siècle que des adaptations. Mais il reste aux communes deux possibilités. En effet le même décret du 30 septembre 1807 crée les annexes de paroisses, subdivisions autorisées sur la demande des principaux contribuables d'une commune, s'engageant à payer 200 francs au vicaire lorsqu'ils s'estiment laissés pour compte. C'est donc une manière de conserver son identité. Malheureusement les évêques qui autorisent une communauté rurale à payer un vicaire n'en font pas systématiquement la déclaration et les autorisations comptées par S. Delacroix sont très inférieures à la réalité (voir ci-dessous le Tableau sommaire du personnel par exercices en 1816). Seule une enquête locale permettrait de connaître le destin de chacune des annexes; combien de communautés renoncent et après combien d'années, combien d'opiniâtres voient leurs efforts récompensés par une érection en succursale. Le même décret du 30 décembre 1807 reconnaît l'existence de chapelles paroissiales ou communales, qu'on a peine à distinguer des églises annexes. Sous la monarchie et ceci jusqu'en 1830, le Trésor prend à sa charge la moitié du traitement des vicaires attachés à une annexe, ce qui oblige toujours les communes et les fabriques à payer l'autre (200 à 250 francs, quatre fois le revenu ordinaire des communes citées plus haut).

Un Tableau sommaire du personnel par exercices de 1816 à 1819 nous indique le nombre des traitements payés au clergé diocésain (576 cardinaux, archevêques, évêques, vicaires généraux et chanoines, moins 15 vacants en 1816), aux curés et aux desservants de succursales (Arch. nat. F/19/263*). Il précise également le nombre des places de vicaires des paroisses rurales et ceux des desservants des chapelles, ceux des chapelains, etc. ; nombre qui "n'est pas déterminé par les lois et résulte des renseignements fournis par les évêques". Dans ses limites de 1816 la France salarie 2.857 curés, 2.860 en 1817-1818 et 2.861 en 1819. Il y a 25.656 places de desservants de succursales en 1816 (moins 3.600 vacants), 25.759 en 1817 (moins 3.785), 25.657 en 1818 (moins 3.264) et 25.639 en 1819 (moins 3.228). En 1816 la France est divisée en 28.516 cures et succursales dont 24.916 pourvues d'un prêtre. La situation est meilleure en 1817 avec 29.619 paroisses dont 25.834 occupées. Les paroisses rurales pourraient en plus recourir aux services de 12.000 vicaires mais en 1816 seulement 4.250 fonctions sont occupées (7.750 vacantes). Pour 1817 et 1818 le tableau donne seulement le nombre des places occupées (5.000 et 4.500) et il n'y a plus d'information pour 1819. Le nombre des vicaires (12.000) ajouté à celui des desservants de succursales (25.656) et des curés (2.857) donnerait 40.513, c'est à dire à peu près le nombre des communes et paroisses de l'An II (40.613, dans des limites sensiblement différentes). Les évêques qui prévoient autant de vicaires auraient probablement voulu rétablir l'ancien réseau communal et paroissial. Les évêques longtemps en poste, comme Belmas à Cambrai de 1802 à 1841 et la Tour d'Auvergne à Arras de 1802 à 1851, sont sans doute particulièrement sensibles à la situation de leur diocèse. Ils sont troublés par les plaintes des fidèles, étouffées sous l'Empire et multipliées dans le contexte de restauration monarchique et religieuse.

Mais les conditions n'ont pas changé depuis 1802 et ce rétablissement est impossible: on manque toujours d'églises, de prêtres et d'argent. En 1819 l'Administration des cultes fait réaliser une enquête auprès des évêques pour connaître les communes qui pourraient être érigées en paroisses. Il est seulement possible d'en restaurer 500, en fonction des ressources locales (Arch. nat. F/19/367). Ces ressources sont localement la possession d'une église et d'un presbytère et pour le diocèse le nombre des prêtres. Nous savons depuis 1802 qu'une partie des églises est définitivement perdue. Les autres coûtent cher à entretenir et nous retrouvons le problème de l'insuffisance des ressources des petites communes, particulièrement en Normandie où l'impôt est proportionnellement plus lourd. Dans le diocèse d'Evreux on a déjà vendu et détruit une centaine d'églises entre 1810 et 1814. Le retour en arrière est impossible pour les anciennes paroisses. Par contre le sous-préfet de Boulogne expose en 1818 à son supérieur que dans chaque commune "il y a un oratoire et le desservant (de la succursale) va dire la messe dans les communes où l'église principale n'ets point établie". Préserver l'église c'est préserver l'avenir. Ne pas avoir les moyens financiers pour l'enntretenir c'est se condamner. Or les dossiers normands évoquent souvent l'absence d'église pour évoquer les réunions de paroisses et communes tandis que ceux du Pas-de-Calais et du Nord mentionnent la possession d'une église et le fonctionnement d'une annexe. Les historiens soulignent les efforts des municipalités et des populations pour réparer les églises (voire les agrandir) dans la seconde moitié du XIX° siècle. Mais cette vague de construction vient trop tard. D'autre part il est impossible (ou inutile) d'augmenter le nombre des succursales sans avoir résolu le problème du recrutement. Or le clergé est partout peu nombreux et âgé au début du XIX° siècle. Les effectifs seraient de 31.870 prêtres en 1809 dont 10.613 de plus de 60 ans et dix fois moins de quadragénaires ("une dizaine par diocèse" estime Mgr J. Leflon). A la fin de l'empire dans de nombreux départements seulement 40% à 50% des paroisses seraient desservies. La situation est un peu meilleure en 1816 mais le Tableau sommaire... estime le manque de prêtres à 16.000. Or très logiquement le nombre des prêtres en activité diminue les années suivantes. Les réouvertures de séminaires sont freinées par le manque de locaux, de ressources, de maîtres qualifiés et même de vocations. La situation des succursalistes est en effet difficile. Elle suscite encore l'indignation des frères Allignol en 1839 (De l'état actuel du clergé en France et en particulier des curés ruraux appelés desservants). Les ordinations augmentent malgré tout et culminent vers 1830-1850. Pendant longtemps les gains permettent seulement d'ériger quelques dizaines de paroisses dans les diocèses (une trentaine à Rouen entre 1807 et 1825) et servent surtout à remplacer les partants. Les créations de postes se font aussi à concurrence des fonds libérés par l'extinction des pensions de prêtres "habitués" (retraités). A partir de 1837 les lois de finance ouvrent chaque année des crédits pour des créations de nouvelles succursales: 4.400 entre 1837 et 1872 (Arch. nat. F 19/2381). Le réseau est renforcé au cours du siècle mais dans les campagnes seules les annexes profitent de la nouvelle dotation. Y.-M. Hilaire donne plusieurs exemples d'érection d'annexes en succursales, par exemple Bellone qui fait sa demande dès 1837 et obtient satisfaction 7 ans plus tard, délais assez courant. Aux débuts du Second empire on arrive à 33.400 paroisses (30.000 succursales et 3.400 cures). Sur ce point également le redressement est trop tardif pour freiner les réunions des paroisses et communes.

Les communautés rurales souffrent de la circonscription des paroisses et cette circonscription joue un grand rôle dans l'évolution du réseau communal. En effet la réorganisation concordataire permet insidieusement de regrouper les communes dans des paroisses plus vastes et qui préfigurent les réunions civiles. Dès 1790 le conseil du département de la Somme avait annoncé pour 1791 la réunion des paroisses, conformément à son état du département en 494 communes. Cette politique brutale avait été rejetée par les populations. Nous sommes maintenant dans une situation inverse où la réduction des paroisses précéderait celle des communes. Dans l'Eure dès 1803 le plan de circonscription des cures et succursales est accompagné d'explications qui révèlent le projet de réduire conjointement le nombre des communes et des paroisses à environ 540 unités. Le plan de réorganisation ecclésiastique et civile du diocèse et département est trop ambitieux puisqu'il condamne environ 300 circonscriptions. Il échoue mais prépare effectivement la réorganisation civile du département. Sous la monarchie le rapport adressé au ministre de l'intérieur par le préfet de Rouen Charles Achille de Vanssay, le 17 février 1825, dresse un tableau complet de la situation communale et paroissiale (Arch. dép. Seine-Maritime 1 M 76). Le nombre des communes est excessif: "Au premier janvier 1822 il existait 989 communes dans le département, dont 380 comptant moins de 300 habitants, je ne crois pas qu'une pareille circonstance se rencontrait dans d'autres départements..." et il faudrait le réduire pour gagner en efficacité administrative, de plus il y a moitié moins de cures et succursales que de communes. De Vanssay espère l'établissement de nouvelles succursales mais pense qu'on ne pourra jamais desservir toutes les communes. Or "Rien n'est plus désirable dans l'intérêt même de la religion, comme dans celui du service de l'administration civile, que les circonscriptions paroissiales autant que possible soient en harmonie avec les circonscriptions communales. Chaque commune devrait avoir son église et son pasteur et tant qu'une paroisse sera composée de plusieurs communes il sera impossible de mettre fin aux divisions qui existent entre les habitants de communes différentes, lesquels montrent toujours de la préférence donnée à une commune plutôt qu'à une autre, à cause de l'établissement du siège de la cure ou succursale, et il sera très difficile aussi d'amener les communes ainsi agrégées à concourir aux frais du culte dans une église qu'elles refuseront toujours de regarder comme leur église paroissiale". Il faut donc que "chaque communauté d'habitants" soit commune et succursale. L'objectif du préfet serait d'atteindre 650 circonscriptions, au pire 700. On retrouve les mêmes interactions en Nord-Picardie. Dans la Somme par exemple Maison-Ponthieux refuse de fusionner avec Neuilly et réfute le principal argument des autorités, à savoir que les deux communes sont déjà réunies en une seule paroisse. La municipalité répond que la réunion "pour le spirituel" avec Neuilly "ne peut servir de motif à la réunion civile car la nécessité relative de les réunir pour le spirituel peut cesser" (Arch. dép. Somme M 80.939). Les exemples ne manquent pas: la commune d'Hallivillers en 1818 proteste contre sa réunion à La Warde et pour se sauver demande son érection en succursale. Escarbotin, déjà réunie "pour le culte", demande vainement son érection en succursale en 1828 et finit par accepter sa réunion "pour le civil". Cependant les conséquences semblent plus graves en Normandie où l'identité communautaire a toujours été fondée positivement sur le culte (et négativement sur l'impôt) que dans le Nord-Picardie où l'identité civile est traditionnellement plus forte.

Nous pouvons maintenant rassembler l'ensemble des informations et risquer une synthèse. Plusieurs changements expliqueraient l'affaiblissement de la résistance des petites communes: moins de population sauf dans le Nord et le Pas-de-Calais et trop de difficultés financières. La transformation de la société rurale diminue aussi le nombre des paysans spécialement attachés à leur terre et multiplie les esprits indifférents aux affaires collectives traditionnelles. C'est sans importance lorsque le nombre de la population suffit à justifier le maintien d'une commune (à Lourches par exemple) et c'est décisif là où le nombre d'habitants stagne ou diminue. La plupart des reproches faits aux petites communes ne sont pas contestables, du point de vue des autorités. Mais leurs habitants après des siècles de vie commune ne sont pas décidés à renoncer à leur identité. Les municipalités sont sagement à l'écoute des raisons développées par les autorités, mais la plupart sont en réalité opposées à leur disparition. A titre d'exemple lisons dans un tableau les propositions des agents du cadastre pour le canton d'Offranville en 1821, l'avis du sous-préfet et les avis des municipalités et principaux propriétaires (Arch. dép. Seine-Maritime 1 M 77). Sur 28 communes, 16 devraient disparaître. Le sous-préfet ne s'oppose qu'à trois projets (et suggère dans trois cas d'autres réunions que celles envisagées par les agents). Tous les conseils municipaux se disent "contre" en donnant plusieurs raisons (le bon état de l'église, les finances suffisantes, la population suffisante et la distance excessive entre la commune et celle de rattachement). Les autres communes seraient favorables. Les dossiers de réunions dans le Pas-de-Calais ou la Somme prouvent aussi qu'on n'envisage en réalité qu'une modification: absorber une commune voisine, augmenter son territoire et sa population en conservant chez soi la mairie et l'église [49] . Dans beaucoup de situations les autorités trouvent donc des opposants mais aussi des alliés.

L'opposition est plus ou moins déterminée et cette détermination explique la survie de nombreuses petites communes. Dans le Nord-Picardie l'hostilité est particulièrement forte entre communes voisines. C'est au moins notre opinion, peut-être subjective, après avoir lu des dossiers de réunions dans un quart des départements français. Mais notre impression est confirmée par l'attitude des préfets et sous-préfets. Dans la Somme en mars 1825 la municipalité de Mérellessart repousse le projet de réunion avec Wiry, donnant comme première raison "la rivalité qui existoit depuis longtemps et qui étoit partagée par la plupart des habitants et notamment par les principaux"; Wiry refuse également. La même année Yzengremer refuse de "tomber sous la domination des habitants de Woincourt qui se sont montrés très défavorables envers ceux de cette commune à l'occasion du rétablissement de l'église"; Woincourt répond "les deux communes ne sont point assez liées n'étant point assez d'accord". La municipalité de Maison-les-Ponthieux refuse la proposition du sous-préfet et déclare "le caractère des habitants des deux communes ne paraissent pas s'entendre et cela pourait nuire au bien commun". Le baron de Feuqueray, maire de Tully, explique au sous-préfet d'Abbeville: "la réunion avec Béthencourt tourmente les habitants de Tully à un point que je ne saurais vous rendre; ils redoutent de se voir tôt ou tard sous la domination des habitants de Béthencourt dont l'esprit est tout opposé au leur, turbulent et voisin de 93" (Arch. dép. Somme M 80.938). Enfin on répond à Grebault "depuis que les habitants de ces deux communes (Grebault et Ercourt) ont eu des querelles relativement à leurs différences d'opinions ils ne sympathisent pas bien ensemble". L'autre commune est favorable à condition bien sûr d'avoir la mairie et l'église. Dans le Pas-de-Calais en mai 1840 la municipalité de Gouves donne 6 raisons à son refus, les 3 premières étant "les relations avec les habitants de Montenescourt presque nulles"; d'où il résulte que "cette réunion ne pourrait que produire de dangereuses rivalité qui ne tarderaient pas à éclater" et les habitants de Gouves plus à leur aise ne supporteraient pas d'être "trainés à la remorque" par ceux de Montenescourt plus nombreux (Arch. dép. Pas-de-Calais M 28). On voudrait aussi garder son administration, son école et son église (raisons 4, 5 et 6) plutôt que financer ailleurs la construction d'une maison commune et d'un presbytère et la réparation de l'église. Montenescourt répond par d'autres amabilités: "la commune de Gouves est composée d'une partie d'habitants sans moyens intellectuels toujours contraires aux lois et ne cherchant qu'à mettre le désordre dans leur commune même (...) la réunion ne pourrait qu'occasionner des troubles continuels". Dans la Somme on avait fait de très nombreuses réunions par la force, pendant la Révolution. L'exemple passé dessert-il les projets de fusions sous le Consulat et l'Empire, puis la monarchie restaurée ? On lit bien sûr des déclarations très proches dans les dossiers normands. Mais on fait plus souvent valoir la bonne entente entre habitants, sans faire de reproches à la communauté voisine. Par exemple le conseil municipal et les principaux propriétaires de Saint-Ouen-sous-Bellencombre écrivent le 23 mai 1822 au sous-préfet, contre un projet de réunion, "pour vous prier de leur éviter ce désagrément (car) la plus grande union règne dans cette commune entre les officiers municipaux et les administrés, les uns et les autres sont toujours d'accord lorsqu'il s'agit de l'intérêt général, ils donnent bénévolement ce qui est nécessaire au bien commun (...) ils vous supplient de laisser subsister leur administration où il règne tant d'harmonie qui serait peut-être détruite si leurs intérêts étaient confondus avec ceux d'une autre commune" (Arch. dép. Seine-Maritime, dépôts, 3 E 81-10). Le plus étonnant est l'attitude des autorités dans tous les départements du Nord-Picardie. Les préfets et sous-préfets agissent avec une prudence qu'on ne rencontre pas ailleurs. Les projets très nombreux dans les années 1807-1815 ne sont pas poussés bien loin; et pas davantage ceux des années 1820 et 1840. En 1808 le sous-prefet de Boulogne fait preuve d'une étonnante solicitude: "Pourquoi donc détruire des habitudes auxquelles les habitants des campagnes sont attachés ?" En avril 1840 le sous-préfet de Montreuil ne propose qu'un petit nombre de réunions: "je suis convaincu qu'on rencontrerait partout des oppositions qui pour être mal fondées n'en seraient pas moins vives et cette considération m'a rendu extrèmement réservé". En novembre 1845 le préfet d'Arras écrit dans une circulaire: "Il conviendra d'agir avec prudence partout où il se trouvera des obstacles sérieux résultant soit des personnes, soit des localités. Mais partout au contraire où les difficultés à vaincre sont assez légères vous devrez préparer les projets avec activité". Cette prudence ne permet de réduire le nombre des communes que de 3 ou 4 unités par arrondissement. Le nombre des communes réduit de 4.041 en 1802 à 3.920 en 1835, est même ramené à 3.934 en 1848. Les autorités ont fait preuve d'une détermination plus grande en Normandie, chaque succès remporté poussant à tenter d'autres opérations. On va jusqu'à mentir aux maires en affirmant que la disparition de telle commune est décidée et qu'il reste seulement à choisir son rattachement.

L'action des préfets est déterminante. Dans tous les départements on repère au XIX° siècle un moment d'activité plus intense qui s'explique souvent par la volonté d'un préfet d'en finir avec ses petites communes: dans l'Allier en 1831-1833, dans les Ardennes en 1827-1829, dans les Deux-Sèvres entre 1823 et 1835, en Seine-et-Marne entre 1839 et 1842, etc. La Somme qui a beaucoup perdu pendant la Révolution (966 communes en l'An II et 846 en l'An X) résiste à toutes les pressions, perd une quinzaine de communes en un demi-siècle puis se fige. Les nombreux plans de réunions élaborés dans le Pas-de-Calais et dans l'Aisne n'aboutissent qu'à quelques dizaines de fusions. Le Nord perd une quinzaine de communes entre 1800 et 1870. Les réunions de communes dans l'Oise sont presque toutes réalisées entre 1825 et 1828 (98 réunions sur 105) sous l'autorité du préfet Jean Boudet de Puymaigre (en fonction de septembre 1824 à mars 1828), tandis que son successeur François Nugent ne donne aucune suite à la politique de réunion. De plus le préfet suivant (Alexandre Feutrier d'août 1830 à novembre 1835) accepte de nombreuses désunions: dès 1832, 22 sont annulées et de 1832 à 1835, 50 communes retrouvent leur indépendance (Belloy réunie à Lalaule de 1826 à 1835, Lattainville à Chambors de 1826 à 1832, Tartigny à Rouvroy-les-Merles de 1825 à 1833, etc.) [50] . Le département descend donc jusqu'à 634 communes dans les années 1820 pour revenir à 700 en 1848. La plupart des préfets normands sont plus efficaces: question de personnalité ou de contexte ? En effet la Normandie qui comptait 4.149 communes en 1790 et 4.023 communes en 1802 descend à 3.405 en 1848 (moins 618 au XIX° siècle, moins 744 depuis 1790). La situation ne change plus guère dans la seconde moitié du siècle (3.382 fin XIX° s.). La réduction la plus brutale est imposée à la Seine-Inférieure où les faiblesses normandes étaient portées à leur paroxysme (taille minimale, population communale modeste, faiblesse des ressources) et où la situation religieuse est la plus mauvaise. Une vingtaine de communes rurales sont supprimées avant 1815 (contre 310 suppressions voulues par le préfet Beugnot). En avril 1822, le baron de Vanssay (nouveau préfet de Rouen) et le Conseil général s'accordent pour reprendre très sérieusement le dossier. Plus de 300 communes sont classées par leur population (moins de 150 habitants, moins de 200 et moins de 250) pour les faire disparaître par ordre de priorité. Dans les seules années 1820, 209 communes disparaissent. Rien qu'en 1822 le préfet fait réunir davantage de communes que dans la période révolutionnaire et impériale. L'activité atteint son maximum en 1823 avec 94 disparitions. L'agitation est considérable dans tout le département. Le préfet finit d'ailleurs par se faire rappeler à l'ordre par son ministre. Dans l'Eure le Conseil général demande une mesure générale de suppression des petites communes et l'objectif fixé en 1817-1818 serait de passer d'environ 840 communes à 500. Une quarantaine de communes disparaissent jusqu'en 1830 et 95 entre 1830 et 1848, dont 76 sous l'autorité du préfet Pierre Zédé (1842-1845). Résultat malgré tout décevant puisque par référence au recensement de 1831, sur les 9 communes de moins de 50 habitants, 3 ne sont pas supprimées, 9 sur les 26 communes de 50 à 100, 81 sur les 123 communes de 100 à 200, etc.

La politique de réunion perd ensuite de son efficacité. D'une part les communes réunies connaissent des difficultés de fonctionnement et les fonds des sous-préfectures renferment des dizaines de pétitions pour demander la désunion. La municipalité de Chauvincourt expose: "Les réunions de communes amènent souvent pour mille causes diverses de la division entre elles et si on s'en rapporte à ce qui se passe entre presque toutes les communes qui ont été réunies depuis vingt-cinq ans, il nous est permis de craindre que malgré les plus grands désirs de chacune de maintenir bonne harmonie il ne s'ensuive du malentendu et de la division". D'autre part les conditions changent. On ne renonce certes pas aux grands projets: dès 1849 une circulaire du ministre de l'intérieur stimule à nouveau le zèle des préfets et de même sous le Second empire. Mais on ne se donne plus les moyens de contraindre les populations. Dans un nouvel esprit de conciliation, les autorités demandent l'accord des municipalités concernées et s'efforcent de convaincre. Un préfet explique par exemple: "aujourd'hui que tout le pays est placé sous une législation uniforme, que toutes les communes sont soumises à un régime d'administration, de ressources et de dépenses rigoureusement identiques, il n'y a plus aucun intérêt moral pour les localités à faire partie de telle ou telle circonscription communale". Mais de tels efforts de séduction sont décevants. On lit très bien sur le graphique Divison des départements en communes la fin des évolutions sous le Second empire, à l'exception du Calvados qui perd encore des communes jusqu'à atteindre le même palier que la Seine-Inférieure.

Les dix département du Nord-Picardie et de la Normandie demeurent divissés en un très grand nombre de communes, malgré des pertes importantes. La création précipitée des communes en 1790 a imprudemment perpétué l'organisation ancienne. Seule la réforme municipale de l'An III rompait vraiment avec la situation héritée de l'Ancien régime. L'échec de la Convention a entraîné celui de la réforme et condamné la France à une parcellisation administrative. En effet les communautés rurales font preuve au XIX° siècle d'une vitalité qui interdit les réunions de communes (Nord) ou qui en réduit l'ampleur (Normandie). On n'atteindra jamais les objectifs fixés à divers moments: 494 communes dans la Somme (1790), 366 dans l'Aisne (1798), 540 dans l'Eure (1803), 650 en Seine-Inférieure (1825), etc. Souvent les réductions de communes sont préparées et obtenues par un changement dans la circonscription des paroisses. Bien des villages sont incapables de relever le défi du financement du culte et doivent se résigner à une association. Les fusions sont souvent mal vécues. Le malaise identitaire qui se prolonge sans doute très longtemps, amènerait à s'interroger sur certains phénomènes. En Normandie par exemple la "déchristianisation" pourrait en partie s'expliquer par le contre-coup d'une circonscription des paroisses et communes contraire à l'identité communautaire. Cette déstructuration de la société rurale pourrait par exemple expliquer la disparition rapide et précoce des confréries de charité en Seine-Inférieure, forme éminemment communautaire de la religiosité, tandis que dans l'Eure la plus grande vague de réunions de communes (1841-1843) est concomitante avec la "révolte des charités" de 1842 [51] . Peut-être pourrait-on ajouter aux corrélations et interprétations à partir de la géographie physique, de l'habitat, de la richesse agricole, des structures sociales, etc. ces observations qui touchent à l'évolution de la ferveur religieuse. Après le mileu du XIX° siècle la situation communale est pratiquement figée. On relève même une tendance à diviser des communes suburbaines ou du littoral, sans s'intéresser aux petites communes rurales [52] . Le problème des petites communes rurales reste posé dans notre siècle et dans des conditions devenues bien différentes. Le projet de 1968 sur les municipalités de canton [53] et les lois de 1966 et 1971 destinées à relancer les fusions de communes [54] ont rencontré moins de succès que les formes d'intercommunalité (texte de 1890 sur les syndicats de communes "à vocation unique", districts et Syndicats à vocation multiple depuis 1959, Loi de février 1992 sur les communautés de communes).

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NOTES